探索县域养老服务业发展之策(二)

发布时间:2019-02-11 18:02                

为落实省委书记刘家义“不符合养老院标准老人和空巢老人相对集中居住问题”的批示,我跟省住房和城乡建设厅村镇建设处、自然资源厅国土空间用途管制组一行5人,1月24—25日赴渮泽市单县的高韦庄镇、高老家乡、郭村镇、终兴镇4个乡镇,对集中式周转房、农村幸福院建设管理情况进行了系统调研,此次调研的核心是农村集中养老,通过现场查看、座谈讨论、研讨争议我对鲁西南农业人口大县养老有了新的认识,在整理调研资料的基础上,探索经济欠发达农业大县养老服务业发展问题。

    一、单县经济困难老年人养老现状

   单县位于鲁苏豫皖四省八县交界处,辖18个乡镇、4个街道办事处,1个省级经济开发区,1个浮龙湖旅游度假区,502个行政村,总面积1702平方公里,总人口127.8万人,其中60岁以上老年人22.7万人,占总人口的18%。农村低保28268人,老年人13552人,占47.9%(60-70岁5715人、70-80岁4471人、80岁以上3366人)。城市低保1278人,老年人334人,占比26.1%(60-70岁145人、70-80岁104人、80岁以上85人)。经济困难老年人员供养情况,分散供养4109人,其中自理老人1917,一级、轻度失能老年人1893,二级、中度失能老年人182人,三级、完全不能自理老年人117人。集中供养特困人员586人,其中0级、自理老年人39,一级、轻度失能老年人273,二级、中度失能老年人105人,三级、完全不能自理老年人169人。

   (一)部分经济困难老人享受多重保障

    菏泽市单县聚焦贫困人口“两不愁、三保障”,2016年至今共计建设周转房60处750套,已入住600户,安置农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭、建档立卡贫困户、低保户4类贫困老人780余人。从调查情况看,经济困难老人既享受低保、五保保障,又能入住周转房,还可以选择去乡镇敬老院集中居住,尤其是一部分五保本可以集中供养的困难老人,他们入住周转房。一方面享受政府分散供养,拿着财政补贴的经费。另一方面入住了周转房,政府投资建设的周转房由五保供养人员居住。见附表1:单县周转房老年人居住统计

其实农村经济困难老人享受多重保障的问题由来已久,农村经济困难老人四项养老服务补贴政策,即老年人高龄津贴、老年人护理补贴或服务补贴、残疾补贴和护理补贴、失能失智老人护理补贴,如果再加上低保经费,每个老人如果多重享受政府补贴,每月保障经费达到1000元,2015年去胶东某县调研经济困难老人保障里,基层管理人员就提出多重保障经济困难老人现象。

    (二)周转房里的老人幸福指数较高

调研农村经济困难老人集中居住养老,在多处周转房里居住了五保老人,这是制度设计的落后,五保供养分集中供养的敬老院与分散居家在家庭,许多老人以敬老院没有服务为由,拒绝到敬老院养老,选择了分散在家庭,乡镇跟村居的设计周转房入住条件时,要区分五保供养与低保对象的不同,如果五保老人拿着政府发的补贴,住在政府建设的周转房里,显然是农村养老设施服务制度出现了偏差,周转房是为经济困难四个群体服务的,这四个群体中包括特困群体里的五保老人。

    (三)农村幸福院管理经营困难

    自2014年开始到2018年,单县共投资建设了幸福院150个,占农村中心社区的70%,截止到2019年1月全县仍然运营幸福院28个,占5年幸福院建设总数的18.7%,其中跟农村周转房合并管理经营的25个,如果不靠政府建设周转房这项政策措施,单县农村幸福院建设5年的成活率仅是个位数。见附表2:单县幸福院建设运营情况统计

农村幸福院管理运营困难有多种因素,一是幸福院建设管理模式论证不够。自倡导农村幸福院建设以来,采取的是计划经济建设管理模式,省、市、县将幸福院建设计划逐级下达,没有考虑后期管理运营面临的问题,幸福院为了建设而建设,农村需要幸福院这种养老设施,但应该是自下而上,采取村居申报、乡镇评审、县级批准的办法有序推进,根据农村老人需求及乡村经济状况,有计划、分先后、安步骤建设幸福院,才能保证建成后管理服务跟上;二是农村幸福院功能不足。开始设计幸福院时,并没有考虑其居住功能,把幸福院定位“为留守老人提供就餐、娱乐、休息等活动场所”,直到2018年6月山东省质量技术监督发布的《农村幸福院建设与运行规范》中,将幸福院称为“依托村民自治和集体经济,在建制村或农村社区建设,能够为生活自理的老年人提供生活居住、日间照料、文化娱乐、精神慰藉等服务的互助式养老服务设施”,提出农村幸福院“提供生活居住”,因此,着眼于未来农村养老服务发展需求为,农村幸福院应该增加老年人居住功能,以补充农村养老服务设施短缺;三是农村幸福院输血与造血关系。在农村集体经济日趋薄弱的情况下,让幸福院持续运营下去,发挥其养老服务功能,除了要定位准确,功能完善,更重要的是要建立输血机制,要制定农村幸福院管理运营补贴办法,解决重设施建设轻管理的问题。其次,要推动农村幸福院自我发展、自我完善、自主经营,使其具备养老机构功能,通过开展有偿服务,提高自我发展能力。

    (四)乡镇敬老院养老潜力待开发

乡镇敬老院是农村养老服务的核心设施,我们一直在探索将敬老院打造成乡镇养老服务基地,发挥辐射功能,带动辖区养老服务发展,但由于乡镇敬老院一直履行困难老人服务,再加上分属于二个职能司局负责,因此,乡镇敬老院并没有肩负起辖区养老服务辐射功能,农村养老服务设施弱化的现象仍然非常严重,不仅农村幸福院管理运营困难,乡镇敬老院管理运营始终没有找到可持续、可复制、全覆盖的方向,随着机构改革及相关养老职能的调整,农村养老服务设施建设与管理将成为未来一时期的重要任务,解决农村养老服务困难,必须从发挥敬老院作用入手,敬老院是经过近半年世纪建设经营的产物,随着经济与社会发展,将赋予敬老院更多职能和责任。

附表3:单县敬老院基本情况统计表

一是转变供养理念,为农村困难失能老人服务。过去把收养率做为基本目标,强调敬老院入住率达到70%以上,而没有为失能、失智老人提供服务的能力,必须改变重规模、轻功能的服务理念,切实解决农村困难失能老人照料服务,精力提升供养技能水平,解决经济困难老人养老;二是改变敬老院建设管理方式。坚决改变现有敬老院建设运营模式,引入社会资本,提高敬老院规模和服务质量,测算区域经济困难失能老人需求,将其它床位向社会开发,引入专业养老机构管理团队,打通长期护理保险与敬老院运营通道,为失能困难老人提供生活、护理服务,让社会有需求的老人能够入住农村政府养老服务设施;三是要把乡镇敬老院打造成区域养老服务中心。农村养老服务难以吸引社会资本参与,最大的困难是农村养老服务设施运营,在社会资本找不到农村养老服务投资情况下,只有信托农村敬老院、周转房、敬老院等养老设施,解决农村老人集中养老,发挥这些养老服务设施作用,必须转变理念,以优惠政策吸引社会资本管理运营养老设施:一是要把敬老院打造成区域养老服务中心,发挥示范引领作用为区域老人养老提供基本服务;二是探索将乡村幸福院打包后购买专业团队管理运营,将政府购买经济困难老人服务与幸福院运营相结合,推动养老养老向专业化、职业化发展。三是架设敬老院与幸福院管理运营桥梁。以敬老院带动幸福院发展,将农村养老服务设施管理运营融于一体。

    (五)管理服务是农村养老的短板

自“十二五”末以来,各级重视农村幸福院建设,随着脱贫攻坚不断深入,农村还建设了大批周转房,乡村养老服务设施多头发展。既有五保供养的敬老院,还有危房改造临时用的周转房,还有留守老人的幸福院,这些多层、分类、梯次的养老保障设施,构成了乡村养老服务设施体系,从使用成效看,困扰乡村养老的是管理服务“缺失”,乡村大量养老设施闲置或关门,出现了“没人管、没钱管、没人用”现象,因此,发展农村养老服务,首先要用好这些设施,提高农村养老水平,解决农业人口大县养老问题,首先要解决乡村养老设施管理运营问题。乡村养老服务设施运营一是要有经费;二是形成体制;三是建立队伍。

首先,乡村养老设施运营经费,决定养老设施存活。从顶层解决乡村养老设施运营经费,除了已经建成的兜底养老设施,政府不再投资设施建设,用市场方式解决乡村养老设施短缺,从而以减少管理运营费用。现有乡村设施运行费用要改变方式,以补贴管理队伍为主,以补贴机构设施为辅,盘活现有养老服务设施,建立分级负责制度,省、市、县、街道(乡镇)按比例承担,费用跟着人头走,老人在何处养老,运营经费就补贴到哪里。

其次,设施所有权归集体,管理以社会为中心。乡村养老设施无序发展,导致了无人管理,乡村各类养老设施归集体所有,尤其是敬老院、幸福院、周转房资产归村委会,以保证其公益福利的属性。管理以社会组织或企业形式,调查分析、研讨论证农村养老设施作用发挥不够,跟其所有权与运营权模糊不清有关系,由村委管理经营的,管理者无责、无序;社会资本参与的幸福院、敬老院,也因开始责权利不清楚,导致建成后资产不清晰,给后期管理运营带来麻烦。另外,专业团队参与管理,养老设施持久运营。培育农村养老服务组织,开展乡村养老互助,落实政府购买养老服务,关健要有服务队伍。农村养老设施管理运营,要引入专业团队,由专业团队管理、维护。解决农村养老服务短板,尤其是运营乡村养老设施,需要培育和发展各类养老服务组织,这是农村养老的难点和重点,深入农村认真研究、平衡利益相关方的责任与义务,抓住队伍建设这个核心,打牢人才队伍基础,才是农村养老的出路。

二、探索建立农村养老服务体系

    (一)农村老人如何集中养老

    农村集中养老主要是为特困老人、低保老人及有需求的失能老人服务,农村集中养老要摒弃为自理老人提供机构养老的理念,坚持为失能、失智老人服务,这是解决农村集中养老的基本方针,政府社会企业都要坚守这条基本原则。

一是特困失能老人由敬老院集中供养。敬老院要改变只供养自理老人而不能为特困失能老人服务的倾向,将乡镇中心敬老院打造成养老护理院或老年养护院,按照养老护理院标准改造设施设备和配备医护养老人员,农村中心敬老院要达到这个标准还葽做许多事情、走很长的路。以单县敬老院收养特困老人为例,全县22个街道、乡镇有11处敬老院,占街道、乡镇数量的50%;共有床位1158张,占特困老人数量的24.7%,收养特困老人587人,入住率50.7%(自理331人、半自理98人、不能自理158人);全县特困老人4696,一级轻度失能以上2739人,二级中度失能以上573人,目前敬老院无论从规模总量上,还是服务功能上都不能满足辖区内特困老人需求,入住的587人失能、半失能只有256人,仅占二级中度失能特困老人44.7%,如果为一级轻度失能特困老人为基数,全县敬老院床位仅占一级轻度失能特困老人的43.3%,床位数还不足需求的一半。

二是中、高端集中养老让市场去解决。从长远发展来看,农村失能老人集中养老有市场需求,但缺少与需求适应的养老机构,更缺乏提供优质服务的企业或组织,我到过淄博、潍坊、烟台、威海、临沂、滨州、聊城、菏泽等市县农村民办养老院,这个群体很大、需求差异化,但针对性有效供给明显不足,主要原因是社会投资农村养老机构成本高、运营难、收费低,许多农村养老机构并没有享受到行业优惠政策。单县高老家乡有一家民办养老院,是由原来集体旧粮库改造的,硬件设施、管理服务、收费价格、服务质量都处在行业末端,每月收费500-1500元,入住率很高,这类民办养老机构最受老人欢迎,也最有生命力。我们要研究农村中高端养老机构建设运营优惠政策,找到解决农村集中养老的路径,用市场方式解决农村集中养老在土地、税收、金融、保险、财政等方面遇到的困难,找回民营资本投资农村养老的价值,找到社会资本投资农村养老机构的信心。

三是“善经济”是农村集中养老的有效补充。随着农村经济发展和农民收入的增加,农村老人消费水平也在提高,为发展农村集中养老奠定了基础,但是多数农村老人还要靠子女,让农民自己掏钱养老,不仅有伦理、道德等方面的障碍,而且农民的积蓄也达不到集中养老的能力,因此,必须有第三种模式推动农村养老发展,让公益组织、慈善机构、宗教团体在农村养老中发挥作用,以爱心、善心、慈心促进农村养老服务,《慈善法》的贯彻实施拓展了农村养老的新天地、新渠道、新模式,引导慈善捐赠与宗教团队向农村倾斜,政府要搭建农村老人需求与慈善捐赠无缝对接的平台,让第三种力量成为农村养老服务体系建设的中坚和骨干。

    (二)农村周转房、幸福院集中养老的价值

    实施农村危房改造工程,为自身无力改造的贫困老人,通过集中建设“兜底保障性住房”(养老周转房)予以解决。选址“四靠近”靠近村两委大院、靠近村卫生室、靠近村幸福院、靠近乡村大舞台。建设上“四统一”:统一设计、统一标准、统一承建、统一管理,产权归村集体所有,贫困户享有使用权,其原宅基地及房屋的所有权、收益权不变仍归贫困户所有。是农村特困老人住房的有效补充,解决了农村特困、低保、残疾人住房难的问题,从调研情况来看,周转房受到了特困老人、低保老人及弱势群体的欢迎,我们询问了单县3个乡镇6个村入住周转房的老人,老人都感到周转房比敬老院、幸福院好,主要是能吃住都体现了个性化,老人住周转房自己能做饭,并且有监护人,有些周转房有公共服务,政府提供了公益岗位。因此,周转房是解决农村困难老人的一项可行措施,但从经济价值与社会效益衡量,也听到另一种声音,弱势群体享受多重政府保障,认为需要加强对周转房建设管理的研究,尤其是对入住老人资格界定及“周转”时限,避免低保、特困老人既拿着政府补贴,又住着政府投资建设的房子。单县周转房入住人员如下,自2016年至今,单县14个乡镇共建设周转房804套,有周转房的乡镇占比77.8%;截止到2019年1月入住704老人,平均入住率为87.6%;有7个乡镇入住率达到100%,占有周转房乡镇的50%。其中入住特困237人占33.7%;入住低保318人占比45.2%;残疾38人占比5.4%;目前管理运营周转房购买公益岗位的有3个乡镇共计18人。

    (三)培育农村养老服务组织

    “十二五”以来各级重视农村养老设施建设,提升了中心敬老院功能,建设了大批农村幸福院,在一些相对落后农村改造建设了周转房,这些农村养老设施肩负着农村集中养老的重任,在建设了大量养老基础设施的情况下,我们要加快培育农村养老服务组织,让专业的养老企业、组织承接管理运营职能,不仅能有效发挥养老设施的作用,而且关系到农村集中养老服务发展。一是加大购买农村养老服务组织力度。对准农村特困失能老人服务,将特困失能老人生活、服务、护理等项补贴一并购买服务,不仅能改变特困老人照护现状,提升特困老人服务保障能力,更重要的是通过购买失能老人照料护理服务,能够培养和锻炼一批养老服务队伍的服务技能,提高行业整体服务水平;二“孵化”农村养老服务组织。每个乡镇、农村社区中心、大乡村都要培育本地养老服务组织,农村老龄人口多,失能、失智老人照料需求大,解决农村养老主要靠本地养老组织,县市区要建立农村养老服务组织孵化基地,有计划有组织地孵化养老服务组织,政府要拿出专项资金,建立各个级别、类型的养老孵化中心,持续培育农村养老服务组织,争取用10年时间,建起农村养老服务组织体系,打造中国特色的农村养老服务队伍;三培育农村养老服务专业队伍。各级财政、教育、人社、民政、卫健等部门认真履行农村养老专业队伍建设工作职能,加强对农村养老服务专业队伍建设工作的规划引导、政策指导、效率考核,政府各部门要形成推进农村养老服务队伍建设合力。尤其要整合街道乡镇和居(村)委会的医疗养老、教育旅游、社区服务、文化娱乐的设施场所、人力资源功能,融合政府资源与社会力量培育专业养老服务组织,形成全社会关心培育专业养老服务组织的格局;四是发挥农村养老服务组织作用。将培育养老组织纳入农村养老服务体系建设中,发挥市场在资源配置中的决定作用,坚持用市场方式配置养老服务队伍,按照优先发展机构养老、重点居家服务、开展医养老结合的要求,按步骤、分层次培育机构养老、居家养老、医养结合社会组织,使养老服务组织成为农村养老服务体系建设的骨干。

    (四)开展农村居家养老服务

    居家是农村老人生活的主要形式,如果说城市老人养老还有多选择,农村老人养老只能靠家庭,没有更多选择。一方面是农民养老金有限,每月数百元养老金进不了养老院。二是农村养老院规模、床位、服务都满足不了失能失智老人需求,失能老人照料护理仍然以家庭成员为主。所以,农村养老的根本出路是居家服务”,农村居家服务是制约养老服务业发展的瓶颈,发展农村养老服务业,否突破“居家服务”瓶颈成了关健,总结农村养老的需求与特点,农村居家养老服务应该解决以下问题:

首先,谁能为农村老人提供服务。最理想是专业养老服务组织,我们前面已经做了探讨,努力形成全社会培育各类养老服务组织的格局。另外子女永远是农村老人居家服务的支柱,研究农村养老不能离开老人子女这一特殊群体,制定所有农村居家养老扶持政策都要围绕子女养老;政府购买居家养老优先考虑子女参与;失能老人护理补贴向子女提供服务倾斜;将提高老人子女服务技能纳入培训内容。总之,要形成一整套子女照料老人的政策制度、标准规范,让农村子女孝老敬老与照料服务融为一体,破除缺少服务人员、制约发展农村养老的最大屏障,打通农村养老服务发展的梗阻。

其次,农村老人居家养老“缺医少费”怎么办。这是二件事情,先说“缺医”怎么办农村医疗资源短缺,仅有乡镇卫生院和村卫生室,目前,我们还没有能力大幅度改善农村医疗卫生服务水平,只能依托现有条件开展医疗服务,要探索研究长期护理保险与乡镇卫生院、乡村卫生室落地服务方式,让长期护理保险、乡镇医疗机构、老人需求三方无缝对接,这是一场十分艰难困苦的任务现阶段农村养老医疗结合服务还要靠政府的大政策,不能超越国情或脱离农村现实状况,这个大政策就是老年人长期护理保险制度,农村长期护理保险制度建设是解决农村养老的根本之策。再说“少费”,主要是老人支付能力弱,怎么解决养老服务费用,一要靠政府精准补贴,建立老年人护理服务等级补贴标准,护理服务等级评估全覆盖,为不同需求老人提供个性代化服务;二是靠农民积蓄增加,拓展农村增收渠道,千方百计地增加农民收入;三是靠经济社会发展,随着经济社会发展,农产品、农付产品的不断升值,农民财富在不断增加,农民消费能力也在不断增强。

   (五)探索农村互助养老服务

    互助养老是发展农村养老的有效方式,目前农民面临着养老金不高、缺少专业人员、子女没有精力等困难,而解决这些问题的有效措施就是开展互助养老,农村互助大体有以下方式:一是年轻老人照料年长的。现在农村有大量低龄老人,尤其是建国后出生的这一代老人,他们有文化、有思想、有抱负,我们要制定互助养老政策,发挥这些低龄老人优势,进行专业技能培训,由低龄老人照料高龄老人,形成良性循环,让低龄老人晚年更精彩;二是子女照料邻里多个老人。子女不仅照料自己的老人,还要照料邻里老人。政府购买子女养老服务,不仅增加了他们的收入,同时也解决了服务人员短缺,农村邻里互助养老要发挥村委会作用,村委会要协助第三方做好养老服务评估、审查、公示、督导等工作,确保农村互助养老健康有序;三是探索建立农村养老储蓄制度。鼓励开展农村储蓄养老,村委会要运用互联网技术,建立以村委会为单位的储蓄养老方式,让年轻人以服务老人时间为储蓄,增加自己养老积蓄,以农村集体养老设施为载体,找到共享本村养老资源的方法,最大限度地发挥个人能动性,为农村老人安享晚年提前做好准备;四是建立农村养老互助协会。建立农村互助组织,开展农村互助养老,按照农村养老互助协会章程、制度开展丰富多彩的活动。

    (六)拓展农民养老金渠道

农民收入渠道单一,靠农产品收入难以实现老有所养,农村老人养老金储备不足,除了存款很少有保值增值的金融产品,养老支付能力薄弱,而且这种状况将长期存在,这是农村养老最大困难。随着老龄社会的不断加深,农村养老制度缺陷越来越显现,因此,必须加快农村养老服务体系建设,聚焦农村老龄社会的短板,创新农村老龄金融政策,拓宽农民养老金筹备渠道,提高农民养老支付能力。一是建立农民养老金增长机制。始于本世纪初的农村养老金制度,从制度上解决了农民养老问题,但是,农民养老金基数低、增长慢、需求大等矛盾非常突出,解决农村养老问题从根本上还是要靠养老金,由于制度的原因,上一代农民年轻时并没有养老金制度,致使自己养不了老,子女没法为他们养老。因此,政府要承担起农民养老的责任,建立与经济同步的养老金增长机制,农村农业农民是我国现代化建设贡献者、牺牲者,这代农民老了需要社会的照顾,我们在规划设计养老制度时,要充分考虑上世纪40、50、60农民实际,为其排忧解难,让其安享晚年;二是建立农村老人长期护理保险。自2015年国务院相关部门选择在15个城市开展长期护理保险以来,各地大胆探索、努力实践,涌现出了许多(青岛、苏州、成都)模式,但是这些模式的一个共同特点是把职工与农民长期护理保险分成了二个体系,我囯养老保障制度继续在延续“二元体制”,这一制度设计危害巨大,且不论继续扩大了城乡差距,而且给社会治理与管理带来困难,所以,要加强对农民长期护理保险制度的研究,从国家治理体系与普惠福利制度的高度,统筹城乡长期护理保险发展,不能制造新的结构矛盾,拉大城乡保障距离;三是让土地、房产成为农民的养老资产。首先是宅基地流转。农民除了农田、宅基地的使用权和所有权以外,没有其它可支配资产,因此,农民失能后便失去农田、宅基地自由支配权,只能靠子女养老,任由子女摆布。宅基地有序流转是农民养老的有效途径,明确宅基地所有权、继续权、流通交易规则,让老人宅基地变成流通资产,规范宅基地继承条件、流动渠道、变现方式,为农民养有所养老有所打基础,这是农村养老基本出路。其次是农田承包与流转。农村会种地、能种地的农民越来越少,农民农田的财富价值在下降月我去烟台市区督导检查“大篷房”整治整改,领导现在农村种地的人越来越少,过去每亩土地承包费1年1000多元,现在只有400-500元,农村业越失去吸引力,改变个现状必须改变现有农村农田、宅基地等项政策,出台农田承包流转宅基地转让等新政,现在农田承包流转宅基地需求跟40年前发生了质的变,那个时候是短缺经济,解决温饱问题,农民去城里打挣钱养家糊口,现在小康社会,温饱和住房基本解决,小康生活标准变化必须有相应的农村土地承包、宅基地转让政策,让城里人向农村转移,只要农田值钱了,宅基地流向多元了,农民养老就解决了。

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